森林公園是具有一定規(guī)模和質量的森林風景資源和環(huán)境條件,可以開展森林旅游,并按照法定程序申報批準的森林地域。自1982年我國第一家森林公園張家界國家森林公園成立以來,我國已建立各類森林公園1658處,規(guī)劃面積約19107hm2。2003年我國走進森林進行旅游的人數(shù)達到3億多人次,約占當年全國旅游總人數(shù)的三分之一。隨著城市化進程的加快,以森林游憩為主的生態(tài)旅游受到人們的普遍鐘愛,發(fā)展勢頭強勁,潛力空間巨大。然而,在森林旅游迅速發(fā)展的同時,也出現(xiàn)了一些問題,例如:森林公園開發(fā)過熱導致資源環(huán)境破壞,經營產品雷同形成業(yè)內惡性競爭,經營管理人員市場觀念淡薄致使公園裹足不前等等。這些問題的出現(xiàn)由諸多因素造成,但其中一個重要原因是森林公園的管理體制和組織結構存在明顯缺陷,有必要就此問題進行深入探討。
1森林公園經營管理特點
11自然環(huán)境保護的嚴格性
    在我國眾多林區(qū),森林資源豐富,生物群落復雜,森林景觀與林區(qū)內的高山、峽谷、丘陵、海島、湖泊、瀑布、溶洞、冰川、沙漠、草原、火山等自然資源相互交融,形成了特色各異的自然景觀。這些景觀具有壟斷性和稀缺性。因此,為滿足旅游者的多種需求,并實現(xiàn)森林公園的可持續(xù)發(fā)展,在開發(fā)建設中對其景觀及環(huán)境保護提出很高要求。就景觀而言,各種動植物景觀、水體景觀、地質地貌景觀以及氣候氣象景觀既是森林公園實施差異化戰(zhàn)略基礎,也是旅游者選擇森林旅游產品的根本所在。因此,在開發(fā)建設中,各種活動項目的開展、游路建設、主體建筑及小品的設計都應與景觀相協(xié)調。另外,森林公園大多處于自然生態(tài)環(huán)境狀況較好的地方,組成復雜且往往是多種生物的棲息地,這就決定了森林公園的開發(fā)與管理更要以維持現(xiàn)有自然資源和物種的自然狀態(tài)為己任。
12旅游功能的社會公益性
    森林公園的建立為社會提供了廣闊的觀光游覽、休閑度假及文化教育空間,使人們能夠體驗、享受到美好的自然環(huán)境,同時也使人們在回歸自然的過程中,喚起和培養(yǎng)熱愛大森林、保護大自然的美好情操,增強人們自覺保護生態(tài)環(huán)境的意識。森林公園由此成為普及科學文化知識和生態(tài)環(huán)境知識的主戰(zhàn)場,也是進行愛國主義和革命傳統(tǒng)教育的重要基地。因此,森林公園的服務具有社會公益性,應將這種公益性上升為一種經營管理理念,進而形成一種無形資產和競爭優(yōu)勢。
13游客行為的限制性
    與其它風景區(qū)相比,森林公園因其資源的特殊性而對游客行為的引導顯得極為重要。一方面,森林公園范圍較廣,地形地勢變化多樣,懸崖峭壁、深潭急流都可能對旅游者的人身安全構成潛在威脅,而事故一旦發(fā)生又會給森林公園帶來巨大的負面影響。因此,對游客安全的管理及控制(包括預防減少不安全事故的發(fā)生和處理突發(fā)事件的應急能力)是森林公園經營管理活動中的重要職能。另一方面,就其管理的社會公益性而言,積極引導游客行為,倡導文明旅游也是森林公園游客管理的重要方面。
14公園行為的經濟性
    我國森林公園是在國有林場的基礎上產生和發(fā)展起來的,實行場長負責制#的企業(yè)經營管理模式,具有企業(yè)性質。在市場經濟背景下,森林公園必須考慮市場產品競爭對手三者之間的關系以及投入產出的經濟運行規(guī)則,以追求經濟利益為基本目的。
2森林公園管理體制和組織機構描述
    森林公園經營管理的特殊性決定了它在管理模式和組織機構設置上有別于其它企業(yè)組織,甚至必須有所創(chuàng)新才能突出和強調其特殊的管理職能。
21管理模式
    我國森林公園是在國家林業(yè)分類經營思想的指導下,隨著林業(yè)經營方針的轉變,天然林保護實施,限制或停止木材采伐,林場面臨生存壓力的條件下產生和發(fā)展起來的。根據森林公園管理條例%,園藝林場、園藝苗圃開辦的森林公園實行∀兩塊牌子,一套班子#的管理體制,如陜西省共有森林公園60余處,其中有國家級森林公園15處,大部分都是由國有林場來承擔經營和管理,這種管理模式下,森林公園既是國有資源的管理者又是其使用者;另外一種模式是林場將森林公園經營權轉讓,由具有投資和管理能力的企業(yè)在合同期內進行管理和經營,但該管理模式仍處于探索試驗階段。
22機構設置
    森林公園的管理體制決定了其組織機構,在森林公園的組織結構設置上,基本是場、園合一,行使資源保護與利用的職能。如:朱雀國家級森林公園管理處設在原嶗峪林場場部,隸屬朱雀林業(yè)總場。森林公園設立有森林公園管理處和3個業(yè)務職能辦公室:綜合辦公室負責黨政、資源、治保、科技、職稱、財務、后勤等,由場長主管;經營辦公室負責多種經營及產品銷售,由一名副場長主管;營林辦公室負責營林生產、森林防火及林政管理,由一名副場長主管;森林公園管理處負責森林公園的籌建、旅游開發(fā)及服務等,由一名副場長主管。除森林公園外,朱雀林業(yè)總場還設有森林旅游服務公司,下設綜合管理部、旅游服務部、接待服務部以及兩個負責森林公園五個景區(qū)的旅游設施的管理站。
3森林公園體制和組織機構評析
31優(yōu)勢分析
311解決和安置大量原林場內部職工
    林場職工收入來源一部分依靠政府性的事業(yè)撥款,另一部分來自林場砍伐木材出售的利潤,但這種利潤隨天然林保護工程的實施及法律約束也越來越少,甚至無收入,由此給林場和職工帶來相當大的經濟壓力,同時也使大量的勞動力閑置。在國有林場負責森林公園經營管理模式下,森林公園的固定工作人員原則上都是由林場內部調劑使用,人員編制考慮到森林公園各建設項目經營管理的需要,只補充少量高層次技術、管理人員及大專院校畢業(yè)生,緩解了原林場職工的再就業(yè)壓力。
312實行場長負責制有利于提高經營決策效率
    國有林場的場長任森林公園經理,是森林公園的法人代表,全面負責公園的日常管理工作,在公園的人、財、物、產、供、銷、吃、住、行、游、購、娛等方面享有高度的經營自主權和決策權。這種模式有利于森林公園的集中管理,較好地實現(xiàn)了決策的迅速執(zhí)行,避免了由于各方權力的牽制而導致信息難以上傳下達。
313有效地保護和利用森林資源,實現(xiàn)資源配置的合理化
    森林公園依賴于國營林場的森林資源開展旅游,這樣有效地實現(xiàn)了森林資源的正外部效應的內部化,從而達到經濟最優(yōu)和生態(tài)效益的充分發(fā)揮。
32劣勢分析
321經營權與所有權統(tǒng)一,難以實現(xiàn)有效監(jiān)督
    森林公園既是資源的管理者同時又是經營者。作為管理者,森林公園代表國家或集體的利益,管理森林旅游資源,實現(xiàn)資源的保值與增值。作為經營者,森林公園無償?shù)卣加?、使用國有資源,為追求經濟利益,往往忽視科學規(guī)劃,存在過度開發(fā)現(xiàn)象,其行為缺乏有效地監(jiān)督和約束。這樣,森林公園利用其資源生產旅游產品的成本低于產品實際所耗費的成本,市場準入較低,導致森林旅游產品供給過度,造成惡性競爭。同時,低水平的開發(fā)建設也使國家資源遭到損失和浪費。
322機構設置重復,責、權、利不清
    國有林場經營管理模式下,機構設置不盡合理,存在重復設置、職能重疊、人員浪費的問題。例如,天臺山森林公園下設五個平行科室,其中,綜合辦公室有自己的車隊,而與旅游管理科合署辦公的森林旅游服務公司同樣設有車隊;森林防火工作應屬林業(yè)科主管,但劃分給保衛(wèi)科;本應由旅游管理科和森林旅游服務公司直接管理的旅游景區(qū)卻劃歸森林公園管理處直接負責,使景區(qū)與旅游管理部門缺少橫向聯(lián)系?？梢?其責任、權利、義務不清,這樣就使企業(yè)在經營管理過程中缺乏積極性、主動性和規(guī)范性,出現(xiàn)問題也容易造成相互推諉的現(xiàn)象。
323旅游產品開發(fā)及市場營銷力度不夠
    這種經營管理模式存在重接待,輕開發(fā)的缺陷。例如:朱雀森林公園,其旅游服務公司設有接待站、導游站、餐飲部、客房部、旅游車隊等,但卻沒有專門負責旅游產品開發(fā)及市場營銷的部門。陜西省內除太白山、樓觀臺等為數(shù)不多的森林公園在全國由較大影響外,大部分森林公園市場知名度較低,經濟效益不理想,其原因在于所經營的森林旅游產品大同小異,開發(fā)趨于雷同。
4構建思路及組織機構設置的基本原則
41構建思路
    森林公園作為特殊的市場主體,必須參與和融入市場競爭,在競爭中不斷成長和發(fā)展。應在政府指導的前提下,以市場為主配置資源,充分發(fā)揮企業(yè)管理力量,推動公園的內部開發(fā)與外部運作,全面實現(xiàn)經濟效益、社會效益和生態(tài)效益。國有林場代表國家對森林公園享有所有權,在國家的指導下行使監(jiān)督權,對森林公園經營者的行為進行有效監(jiān)督。在明晰所有權的前提下,進一步完善包括股份制、股份合作制等多種財產組織形式的管理體制,共同投資,協(xié)作開發(fā),合作經營,共同受益。在某些服務設施和娛樂設施等小項目上,還可以實行租賃承包責任制,靈活經營,促進開發(fā)。走旅游集團化的路子,創(chuàng)造和保持競爭優(yōu)勢,實現(xiàn)規(guī)模經濟、品牌效應。
42機構設置原則
    組織機構應適應以市場為導向,以資源保護為基礎,經濟效益與生態(tài)效益兼顧的基本原則,設置高效率、彈性化和責權利相結合的組織結構。高效率就是要遵循精簡機構、落實責任、提高效率的原則,來完成部門的設置和職能分工,使新的管理模式能有效地實施對旅游業(yè)的管理。彈性化即對組織結構賦予一定彈性,使其對內外部環(huán)境的變化能及時做出反應,具有變革自新的機制,實現(xiàn)經濟的可持續(xù)發(fā)展。責權利結合就是機構設置要從旅游業(yè)發(fā)展的需要出發(fā),因事設機構,按需要配備人員,按人落實責任,根據責任要求來考核工作業(yè)績,將責、權、利結合為一體。
5實證分析
51研究區(qū)域概況
    千家坪森林公園位于陜西省平利縣巴山山脈第二主峰化龍山西坡的中上部,總面積2184hm2,占國有千家坪林場總面積的7.2%。該公園前身為千家坪林場,成立于1974年,1992年跨入全國國營林場五百強之列,1997年收入達450萬元,利潤突破100萬元。千家坪林場充分利用林場范圍內的旅游資源,發(fā)展森林旅游。1998年4月經省林業(yè)廳批準設立省級森林公園,并于2000年10月編制完成了陜西省千家坪森林公園總體規(guī)劃設計。同時,林場對原場部進行了改造,補充完善了其他的基礎服務設施,修建了公園大門,并建設了一些景點,初步具備接待能力。
52公園管理模式及機構設置框架
    為適應激烈的市場競爭,促進公園全面發(fā)展,2001年8月由安康市林業(yè)局和旅游局牽頭,千家坪林場在探索森林公園經營管理模式方面做了初步嘗試。安康市長興房屋建設有限公司作為投資主體組建千家坪森林公園組織機構了陜西安康市長興千家坪旅游開發(fā)有限公司,對森林公園進行租賃經營,租賃期50年。公司成立后,實行縱向與橫向相結合的管理模式,即:部門管理和區(qū)域管理的結合運作。公園的開發(fā)建設、大政方針、發(fā)展策略等重大事項由公司決策,公園日常經營管理實行經理負責制。公園經理負責計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制工作。公園主要由三大塊(經營管理、綜合管理和發(fā)展管理)構成,下設有市場營銷、公共關系等11個職能部門。由于面積較大,各景區(qū)相對分散,為保證運作的及時性和有效性,公園在七大景區(qū)分設管理處,實施標準化管理及服務,而總部設在中心景區(qū)。
53管理模式的優(yōu)勢
    該管理模式在機構設置上堅持了高效、精干的原則,符合現(xiàn)代企業(yè)的管理要求。其優(yōu)勢體現(xiàn)在:
531縱向管理與橫向管理的統(tǒng)一
    組織結構形式涉及管理的幅度與層次、管理權限與責任的分配等問題。它是一個企業(yè)正常運轉的基礎框架,也是企業(yè)運作效率和創(chuàng)新能力集中體現(xiàn)。該模式突破傳統(tǒng)的金字塔式管理結構,較好地實現(xiàn)了部門管理與景區(qū)管理,經營管理、綜合管理與發(fā)展管理的有效溝通和相互協(xié)調,進一步明確了各自的權限和責任,有利于推動森林公園的整體發(fā)展。
532突顯森林公園資源保護的重要性
    森林公園的資源具有脆弱性,為使公園能夠長期發(fā)展,環(huán)境治理和資源保護是基礎。獨立出的森林管護部和環(huán)境管理部與開發(fā)建設部共同組成發(fā)展部門,與其他兩部門并列,體現(xiàn)出森林公園具有可持續(xù)發(fā)展的管理理念,有利于森林資源的永續(xù)利用。
533提高森林公園的競爭力
    該管理模式明確了公園的企業(yè)性質,體現(xiàn)了公園作為市場競爭主體的意識在增強。在職能設置中,設立了產品設計、市場營銷以及人力資源部這三個在現(xiàn)代企業(yè)經營中至關重要的部門,將產品的研發(fā)創(chuàng)新、市場的整合營銷以及人力資源的管理培訓提升到構筑企業(yè)核心競爭力的高度來加以重視。這三大部門的設計與獨立無疑進一步增強了公園的競爭力。